دسترة فك الارتباط* د. نوفان العجارمة

طُرح في الآونة الأخيرة، في الأوساط القانونية والسياسية، موضوع «دسترة فك الارتباط»، وتباينت الآراء بشأنه بين اتجاهين رئيسيين.
يرى الاتجاه الأول ضرورة تضمين الدستور الأردني نصاً صريحاً يكرّس فك الارتباط الإداري والقانوني مع الضفة الغربية، انطلاقاً من القول بأن فك الارتباط، ما لم يجد سنده في نص دستوري، يبقى محل إشكال من الناحية الدستورية، وبأن الضفة الغربية تظل – وفقاً لهذا الرأي – جزءاً من الإقليم الأردني ما دام الدستور لم ينص صراحةً على خلاف ذلك.
في المقابل، يرى اتجاه آخر أن الأمر لا يحتاج إلى تدخل دستوري؛ ذلك أن فك الارتباط قد تم بالفعل عام 1988 بقرار سياسي، وترتبت عليه آثاره القانونية والسياسية، وأن هذا القرار لا يتعارض في ذاته مع أحكام الدستور الأردني.
ونجد أن الاتجاه الأخير هو الأقرب إلى الصواب والأكثر انسجاماً مع التطور الدستوري والسياسي الذي حكم علاقة الأردن بالضفة الغربية. فالارتباط بين الضفتين لم ينشأ ابتداءً بنص دستوري قرر ضم الضفة الغربية إلى إقليم المملكة، وإنما نشأ في سياق سياسي وتاريخي خاص، ثم اتُّخذت الإجراءات الدستورية والتشريعية اللازمة للتعامل مع الواقع الجديد. ومن ثم، فإن إنهاء هذا الارتباط بقرار سياسي لا يستلزم، بالضرورة، تعديلاً دستورياً، لا سيما أن دستور عام 1952 لم يتضمن أصلاً نصاً صريحاً يقرر أن الضفة الغربية جزء من إقليم المملكة. ويمكن، في هذا السياق، الاستئناس بمبدأ التوازي في الأشكال والاختصاصات، مع مراعاة الطبيعة السياسية والدستورية الخاصة لهذه المسألة.
ويمكن بيان ذلك على النحو الآتي:
أولاً: وحدة الضفتين والسياق التاريخي لصدور دستور عام 1952: لا يمكن فهم دستور عام 1952 بمعزل عن التطورات السياسية والدستورية التي سبقت صدوره، وفي مقدمتها وحدة الضفتين. فقد شكّلت تلك الوحدة أحد أهم العوامل السياسية والدستورية التي دفعت نحو إعادة بناء النظام الدستوري الأردني وتطويره، وهو ما يظهر من الوقائع الآتية:
1. مؤتمر أريحا:
عُقد مؤتمر أريحا بتاريخ 1/12/1948، بحضور عدد من زعماء ووجهاء الضفة الغربية، وصدرت عنه مجموعة من القرارات التي دعت إلى وحدة الضفتين تحت التاج الهاشمي، كما أُعلنت فيه مبايعة جلالة الملك عبد الله الأول ملكاً على الأردن وفلسطين.
2. الموقف الرسمي الأردني من مقررات المؤتمر:
وافق مجلس الوزراء الأردني على مقررات مؤتمر أريحا، وأصدر بلاغاً أكد فيه تقدير الحكومة لرغبة سكان فلسطين، المعبَّر عنها في المؤتمر، في توحيد الضفتين، وأن هذه الرغبة تتفق مع توجه الحكومة الأردنية، وأنها ستباشر الإجراءات الدستورية اللازمة لتحقيقها. كما اجتمع مجلس النواب الأردني بتاريخ 13/12/1948، واستعرض مقررات مؤتمر أريحا، وأيد موقف الحكومة منها، ووافق بالإجماع على سياستها المتعلقة بتلك المقررات.
3. إعادة تشكيل الحكومة وتعديل التمثيل النيابي:
بتاريخ 3/5/1949 استقالت الحكومة الأردنية، ثم أعيد تشكيلها بحيث ضمت عدداً من الوزراء الفلسطينيين. كما جرى تعديل قانون الانتخاب ومضاعفة عدد أعضاء مجلس النواب، إلى جانب زيادة عدد أعضاء مجلس الأعيان، بما يتلاءم مع الواقع السياسي والدستوري الجديد.
4. الدعوة الملكية إلى تعديل الدستور:
بتاريخ 18/5/1949 وجّه جلالة الملك عبد الله الأول كلمة إلى الشعب في ضفتي المملكة، جاء فيها: إننا معتزمون على أن يكون المجلس مجلساً تتحمل الحكومة أمامه جميع مسؤولياتها على المقتضى المقرر في هذه الأصول، ويتطلب ذلك إجراء تعديل في الدستور، وتمثل هذه الكلمة إحدى الإشارات الرسمية المبكرة إلى ضرورة تطوير الدستور النافذ آنذاك، وهو دستور عام 1946، بما ينسجم مع التحولات السياسية والدستورية التي كانت تشهدها البلاد.
5. القرار الدستوري بوحدة الضفتين:
بتاريخ 24/4/1950 عقد مجلس الأمة الأردني الجديد جلسة افتتحها جلالة الملك عبد الله الأول. وقد تضمنت خطبة العرش التأكيد على وحدة الضفتين، وجاء فيها أن( وحدة الضفتين حقيقة قومية وواقعية)كما أعلنت الحكومة أن من أهدافها تعديل الدستور على أساس المسؤولية الوزارية البرلمانية، مع المحافظة على التوازن بين السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية. وعلى أثر ذلك، بحث مجلس الأمة مشروع قرار وحدة الضفتين الذي قدمته الحكومة، فوافق عليه بالإجماع، ثم رُفع القرار إلى جلالة الملك، واقترن بالإرادة الملكية في اليوم ذاته.
6. تشكيل لجنة وضع مشروع الدستور:
تنفيذاً لما ورد في خطاب العرش، شُكّلت لجنة لإعداد مشروع دستور جديد للبلاد، برئاسة إبراهيم هاشم، وعضوية كل من: سمير الرفاعي، فلاح المدادحة، محمد الشريقي، روحي عبد الهادي، أنسطاس حنانيا، علي حسنا، عبد اللطيف صلاح، أحمد الطراونة، أنور نسيبة، وعبد الله غوشة، رحمهم الله جميعاً.
وهكذا يتضح أن إعداد دستور عام 1952 جاء في مرحلة كانت وحدة الضفتين فيها واقعاً سياسياً ودستورياً قائماً ومعلناً، وكانت اللجنة المكلفة بوضع مشروع الدستور على علم كامل بهذا الواقع وبالظروف التي أحاطت بتشكيلها.
ثانياً: خلو دستور عام 1952 من النص على الضفة الغربية
على الرغم من أن دستور عام 1952 وُضع بعد إقرار وحدة الضفتين، فإن المشرع الدستوري لم يورد فيه نصاً صريحاً يذكر الضفة الغربية أو يقرر أنها جزء من إقليم المملكة. وهذه مسألة ذات دلالة مهمة في موضوع دسترة فك الارتباط. فلو كان المقصود إضفاء طبيعة دستورية جامدة على وحدة الضفتين، بحيث لا يجوز إنهاؤها إلا بتعديل الدستور، لكان من المتصور أن يتضمن الدستور نصاً صريحاً يحدد إقليم المملكة ويقرر أن الضفتين الشرقية والغربية تشكلان معاً إقليم الدولة الأردنية. إلا أن الدستور لم يفعل ذلك. بل إن المرتكزات الأساسية للدولة، كما وردت في دستور عام 1952، لم تتضمن تغييراً جوهرياً في هذا الجانب قياساً إلى دستور عام 1946 الذي كان نافذاً قبل الوحدة.
ومن هنا تبرز المفارقة الأساسية: إذا كان دستور عام 1952، الذي صدر بعد وحدة الضفتين وفي ظلها، لم يتضمن نصاً يُدخل الضفة الغربية صراحةً في التكوين الدستوري لإقليم الدولة، فمن الصعب القول إن إنهاء ذلك الارتباط كان يستلزم حكماً تعديلاً دستورياً صريحاً.
ثالثاً: التحولات السياسية وموقف منظمة التحرير الفلسطينية
ظلت القيادة السياسية الأردنية، طوال سنوات، متمسكة بالارتباط مع الضفة الغربية في إطار رؤية هدفت إلى حماية الأرض الفلسطينية والمحافظة عليها إلى حين تمكين الشعب الفلسطيني من تقرير مصيره واستعادة حقوقه الوطنية. إلا أن تطور الحركة الوطنية الفلسطينية، ثم الاعتراف العربي والدولي المتزايد بمنظمة التحرير الفلسطينية ممثلاً للشعب الفلسطيني، أدى تدريجياً إلى تغيير الأساس السياسي الذي قام عليه ذلك الارتباط.
ويتضح ذلك، بصفة خاصة، من الوقائع الآتية:
1. المؤتمر الوطني الفلسطيني الأول عام 1964:
عُقد المؤتمر الوطني الفلسطيني الأول في القدس بتاريخ 28/5/1964، وكانت القدس الشرقية آنذاك تحت الإدارة الأردنية. وكان من أبرز نتائج المؤتمر تأسيس منظمة التحرير الفلسطينية، وإقرار الميثاق القومي الفلسطيني والنظام الأساسي للمنظمة، وتشكيل المجلس الوطني الفلسطيني، وإيجاد إطار سياسي ومؤسسي فلسطيني مستقل للتعبير عن الشخصية الوطنية الفلسطينية. كما ارتبطت تلك المرحلة بإنشاء جيش التحرير الفلسطيني، وأصبحت مسألة استقلال القرار والتنظيم الفلسطيني لاحقاً من المسائل التي أثرت في العلاقة بين الدولة الأردنية ومنظمة التحرير، ولا سيما بعد حرب عام 1967 وتصاعد نفوذ الفصائل المسلحة، وصولاً إلى الأحداث المؤسفة التي شهدتها المملكة خلال عامي 1970 و1971.
2. قمة الرباط عام 1974:
شكّلت القمة العربية التي عُقدت في الرباط عام 1974 محطة مفصلية في هذا المسار، إذ أُقرّ الاعتراف بمنظمة التحرير الفلسطينية بوصفها الممثل الشرعي الوحيد للشعب الفلسطيني. ولم يكن لهذا القرار أثر رمزي فحسب، بل حمل دلالة سياسية وقانونية بالغة الأهمية بالنسبة إلى الأردن، إذ نقل مركز التمثيل السياسي للشعب الفلسطيني بصورة حاسمة إلى منظمة التحرير الفلسطينية، الأمر الذي أضعف عملياً الأساس السياسي لاستمرار الأردن في تمثيل سكان الضفة الغربية أو التحدث باسمهم.
3. قرار فك الارتباط عام 1988:
ألقت هذه التطورات بظلالها على مستقبل العلاقة بين الأردن والضفة الغربية، إلى أن انتهى الأمر بإعلان قرار فك الارتباط القانوني والإداري مع الضفة الغربية عام 1988. ولم يكن هذا القرار حدثاً منفصلاً عن السياق التاريخي السابق، وإنما جاء تتويجاً لمسار سياسي وقانوني امتد لسنوات، وأخذ في الاعتبار تطور الشخصية الوطنية الفلسطينية والاعتراف بمنظمة التحرير ممثلاً شرعياً وحيداً للشعب الفلسطيني.
وأخيراً: هل يحتاج فك الارتباط إلى دسترة؟
في ضوء ما تقدم، لا يستقيم – في تقديرنا – القول إن الضفة الغربية لا تزال جزءاً من المملكة الأردنية الهاشمية لمجرد أن الدستور الأردني لم يتضمن نصاً صريحاً بشأن فك الارتباط.
فهذا القول يفترض ابتداءً أن ارتباط الضفة الغربية بالمملكة قد تم بنص دستوري صريح، وأن الدستور قد حدد إقليم المملكة بما يشمل الضفة الغربية، وهو افتراض لا يجد له سنداً صريحاً في نصوص دستور عام 1952. فالارتباط نشأ في سياق سياسي ودستوري خاص، واستند إلى قرارات وإجراءات سياسية وتشريعية ودستورية اتُّخذت في حينها، من دون أن يُكرَّس في متن الدستور بنص صريح يجعل الضفة الغربية جزءاً من إقليم المملكة على نحو لا يمكن تغييره إلا بتعديل دستوري.
وعندما تبدلت الظروف السياسية والقانونية التي قام عليها ذلك الارتباط، ولا سيما بعد الاعتراف بمنظمة التحرير الفلسطينية ممثلاً شرعياً وحيداً للشعب الفلسطيني، أصبح إنهاء العلاقة القانونية والإدارية نتيجة منطقية لذلك التطور، فجاء قرار فك الارتباط عام 1988.
ثم إن ما أعقب القرار منذ عام 1988 لا يمكن تجاهله عند تقييم مركزه الدستوري والقانوني. فقد نشأ مسار سياسي وقانوني فلسطيني مستقل، وتعزز بصورة خاصة بعد اتفاقيات أوسلو المبرمة بين منظمة التحرير الفلسطينية وإسرائيل، وقيام السلطة الوطنية الفلسطينية، ثم تطور الاعتراف الدولي بدولة فلسطين، وهي الدولة التي يعترف بها الأردن رسمياً، كما تعترف بها غالبية واسعة من دول العالم.
وبالتالي، فإن إعادة طرح المسألة اليوم على أساس أن الضفة الغربية ما زالت جزءاً من الإقليم الأردني لأن الدستور لم يتضمن نصاً صريحاً بفك الارتباط تتجاهل الطبيعة التي نشأ بها الارتباط أصلاً، كما تتجاهل ما ترتب على فك الارتباط من آثار سياسية وقانونية ودولية استقرت على مدى عقود.
والأهم من ذلك أن إدخال مسألة فك الارتباط إلى متن الدستور اليوم قد لا يكون مجرد توثيق لواقعة تاريخية، بل قد يفتح باباً لتفسيرات دستورية وسياسية لم تكن مقصودة أصلاً، وكأن سلامة القرار الصادر عام 1988 ظلت معلقة طوال العقود الماضية إلى حين إقرار تعديل دستوري بشأنه.
ومن هنا، فإن القول بضرورة «دسترة فك الارتباط» لا يبدو، من الناحية الدستورية، ضرورة لازمة لتأكيد واقع قانوني وسياسي استقر منذ عقود. فالدستور لم ينص ابتداءً على الارتباط بالضفة الغربية بنص صريح حتى يقال إن فك هذا الارتباط لا يكون إلا بنص دستوري مقابل.
وعليه، فإن فك الارتباط لا يحتاج اليوم إلى دسترة، كما أن عدم النص عليه في الدستور لا يؤدي بذاته إلى القول بعدم دستوريته أو إلى اعتبار الضفة الغربية جزءاً من الإقليم الأردني حتى تاريخه.
وبذلك، فإن الجدل حول «دسترة فك الارتباط»، على أهميته من الناحية التاريخية والسياسية، يبدو من الناحية الدستورية جدلاً في مسألة حُسمت سياسياً وقانونياً منذ زمن طويل، وأصبح إعادة فتحها اليوم أقرب إلى معركة من دون معترك.